各村（居）、各有关单位：

经镇党委、政府同意，现将《云路镇农村集体产权制度改革试点方案》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

云路镇党政办

2018年3月23日

云路镇农村集体产权制度改革试点方案

为全面贯彻落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和《中共广东省委广东省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（粤发〔2018〕6号）精神，根据《揭东区农村集体产权制度改革试点方案》，结合我镇实际，就稳步推进我镇农村集体产权制度改革，积极探索农村集体所有制的有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，稳定增加农民财产性收入，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻落实党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记对广东重要指示批示精神，加强党对“三农”工作的领导，认真落实党中央、国务院和省委、市委市政府、区委区政府的决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，培育农业农村发展新动能，为实施乡村振兴战略、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

（二）基本原则

1、把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产的股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

2、坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

3、尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

4、分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同条件确定改革任务，坚持分类实施、稳步开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切；着力抓好集体土地等资源性资产确权登记颁证，细化和落实农村土地“三权分置”办法；着力建立健全集体公益设施等非经营性资产统一运行管护机制，实现共建共管共享；着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革。

5、坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

（三）目标任务

通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；着力解决集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

2018年10月基本完成试点任务，查漏补缺，12月底全面完成试点任务。 

二、改革内容

（一）全面加强农村集体资产管理

1、巩固农村集体资产清产核资和清理核实成果。农村集体资产包括：农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于教育、文化、卫生、水利、福利等公益事业的非经营性资产。在开展集体资产清理核实成果基础上，组织对上述农村集体资产开展“回头看”活动，做好查漏补缺、建章立制、建档管理等工作。建立健全农村集体资产定期清查以及登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。加强农村集体资产管理信息化建设，积极运用“大数据”等信息化手段，加大信息公开力度，对集体资产权属登记、经营、变更、处置等及时进行信息更新、登记入账或者调整账目，做到账证相符和账实相符。对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。

2、落实集体资产所有权。农村集体经济组织是农村集体产权的权利主体，依法享有集体资产所有权。在全面清产核资的基础上，严格按照农村集体资产产权归属，将农村集体资产的所有权确权到农村集体经济组织，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权；属于镇农民集体所有的，由镇集体经济组织代表集体行使所有权。

有集体统一经营资产的村（社），应建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。

3、强化农村集体资产财务管理。加强农村集体资金资产资源监督管理，加大农村集体资产管理、财务管理、农村审计以及财务公开等政策法规的贯彻落实力度。加大农村集体资产监督管理信息化建设力度，农村集体资产清产核资工作完成后，要将各类农村集体资产的资料信息录入农村集体资产监督管理网络平台，着力打造农村集体资产管理大数据平台，切实推动全市农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。要加强农村经营管理体系建设，健全机构，充实人员，确保农村集体资金资产资源监督管理工作有专人负责；要稳定农村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，由镇委镇政府组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

（二）因地制宜稳妥推进农村集体产权制度改革

1、开展经营性资产股份合作制改革。改革重点是将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，确权到户，作为其参加集体收益分配的基本依据，实现“资源变资产、资金变股金、农民变股民”。改革主要在有经营性资产的乡村开展。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。

2、确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。改革试点中，农村集体经济组织在群众民主协商基础上制定确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。法律法规和有关政策文件没有明确规定的，按照组织章程规定，经社委会或理事会审查和成员大会表决确认成员身份。农村集体经济组织的成员认定办法由镇人民政府审核备案，区农业行政主管部门建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

3、保障农民集体资产股份权利。农村集体经济组织要建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，并向其成员出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。要组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点工作，在试点过程中，要积极探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。

（三）积极探索农村集体经济有效实现形式

1、发挥农村集体经济组织功能作用。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织。农村集体经济组织在村党组织的领导和自治组织的支持下，依法享有独立进行经济活动的自主权，决定经营管理的重大事项，实行民主管理。任何单位和个人不得非法干预农村集体经济组织开展经营管理活动。农村集体经济组织要依法依规制定章程，重大经营事项应及时征询同级党组织的意见，切实发挥好在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。构建在村党组织的领导下，村自治组织和集体经济组织各司其职、相互配合的治理体制和运行机制，探索明晰农村集体经济组织与村自治组织的职能关系，有需要且条件许可的地方，可以实行村自治事务与集体经济事务分离。

2、保障农村集体经济组织合法权利。严格依法保护集体资产所有权，防止被虚置。任何单位和个人不得平调、侵占、挪用、截留、私分集体财产，侵占集体资产的，应当返还；损害集体资产的，应当恢复原状或者赔偿损失；构成犯罪的，依法追究刑事责任。农村土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质、突破耕地红线、削弱粮食综合生产能力、损害农民利益。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案；经营主体再流转土地经营权或依法依规设定经营权抵押的，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农村集体经济组织等发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市制度改革试点中，探索正确处理国家、集体、集体经济组织成员三方利益分配关系的有效办法；流转土地被征收的，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。切实保障集体经济组织对经营性资产的维护、管理、运营权利。对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护；因历史原因已折股量化到户的，要切实加强监督管理，不断规范和完善。

3、探索发展多种形式集体经济。创新村级集体经济发展模式，转变村级集体经济经营方式，壮大集体经济实力，增强村级组织服务功能，要从实际出发探索发展集体经济有效途径。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。鼓励村级集体经济组织牵头组建劳务合作社或劳务中介公司，允许村级集体经济组织独立申报涉农项目。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金、捐赠资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济，探索各级财政和有关部门投入到村级集体经济组织的专项资金和项目资金，以村集体股金的形式投入到经营状况比较稳定的合作社、企业或其他经济组织的投资运营方式，壮大集体经济实力。农村集体经济组织及其成员利用自有资产资源或其他条件，依法从事休闲农业和乡村旅游、农村社区养老产业经营产生的用电、用水、用气等，按照农村社区居民生活类价格执行。

4、加强农村集体产权流转管理服务平台建设。加强现有农村集体资产管理交易、农村财务监管和土地流转管理等平台资源整合，全面提升农村集体产权流转管理服务平台建设和服务水平，加快构建农村集体产权流转管理服务体系。不断拓展农村集体产权流转管理服务平台功能，鼓励和支持有条件的地区为交易各方提供资产评估、法律服务、产权经纪、项目推介、抵押融资、交易鉴证等配套服务，开展农村土地承包经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易, 适时试点农村土地承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权及其建构筑物、农房、农村山塘水库等农村产权及相应租赁权登记抵押融资。农村集体资产需流转交易的，应依照有关规定依托镇农村集体资产资源交易平台；农村集体经济组织与企业或投资人等合作开展“三旧”改造的，应当公开、公平、公正、透明选择合作主体。

5、完善农村集体产权流转管理服务体制机制。结合农村集体产权要素特性、流转范围和交易需要，建立健全规范的交易规则，要严格按农村集体产权分级交易标准、规则和流程，实行统一规范的业务受理、信息发布、交易签约、交易中（终）止、交易（合同）鉴证、档案管理等制度，推动农村集体产权流转交易公开、公正、规范运行。健全集体资产价值评估制度，鼓励和支持农村集体经济组织委托具备法定资质的资产评估机构对数额较大的资产转让、置换等产权变更进行资产价值评估。建立健全农村集体产权交易信用评价体系，建立信用档案，加强对产权流转合同的履约情况监管，对产权流转中存在扰乱交易秩序、损毁资产、恶意拖欠租金或合同款、违约弃租且不缴纳违约金等行为者给予“不良信用”记录，并依法依规曝光“不良信用”名单，严格防止产权流转过程中引发新的矛盾纠纷。积极探索建立农村集体资产股份收益权、承包土地经营权、宅基地使用权、房屋财产权等抵押贷款登记制度。加强农村集体产权流转服务和监督管理，强化工作保障，确保农村集体产权流转规范有序。

（四）严格依法保护农村集体产权

1、推进农村集体产权保护法治化。贯彻执行《广东省农村集体资产管理条例》、《广东省农村集体经济组织管理规定》，依法维护农村集体经济组织及其成员的权益，保证农村集体经济组织平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。依法依规严肃纠正和查处改革中弄虚作假、敷衍了事、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。指导农村集体经济组织完善内部管理责任追究制度。农村集体经济组织理事、监事机构组成人员或其他工作人员违反规定，损害农村集体经济组织及其成员合法权益的，由区人民政府有关部门或镇人民政府责令限期改正；造成损失的，由责任人员承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对各村及政府职能部门工作人员以权谋私、滥用职权、玩忽职守，造成农村集体资产损失的，由所在单位或上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任;对检举揭发侵占、损害农村集体资产行为的人员进行打击报复的，依法查处。切实防止集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产，切实防止外部资本侵吞、非法控制集体资产。

2、完善农村产权纠纷调处机制。依托人民调解、农村土地承包经营纠纷调解仲裁和山林、土地权属争议调处组织等矛盾纠纷调处平台，加快建立健全区、镇、村三级农村集体产权制度改革纠纷调处机制，形成乡村调解、区市仲裁、司法保障的纠纷调处体系。加强农村土地承包调解组织建设，镇根据工作需要设立农村土地承包调解委员会，村应设立调解小组或指定专人调解，实行村土地承包经营纠纷调解负责制。认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作，充分依托协商、调解、仲裁和诉讼等渠道，妥善化解各类农村产权确权登记、流转交易过程中的权属争议和矛盾纠纷，以及特殊群体成员身份确认、股份权益诉求等问题，确保各权利主体合法权益不受侵害。农村集体资产股权纠纷相对集中的地区，要大力加强纠纷调处力度，对调解不成的应引导当事人寻求司法救济。

三、试点进度安排

分三个时间安排共五个阶段推进，力争在2018年底前完成试点改革。

（一）阶段一（2018年3月底前）

——前期准备阶段：针对本方案内容，成立领导小组，建立健全工作机制，明确各村及有关部门责任，落实资金等问题，组织开展前期调研及相关准备工作。同时，分别由镇有关部门负责，制定本方案的配套细则及具体工作计划。

（二）阶段二（2018年4月至2018年10月）

——启动实施阶段：各责任单位分工协作，主动加强与上级部门的沟通联系，不定期组织人员到各村（社）指导实施，积极稳妥地推进改革措施，逐步铺开各项建设工作，按计划、分步骤启动实施项目。

各村（社）要根据镇农村集体产权制度改革试点方案，迅速制定本村（社）农村集体产权制度改革试点方案，成立领导小组和办公室，于2018年4月1日前报镇农村集体产权制度改革领导小组办公室批复（镇农办）。各村要根据本镇改革试点方案，在区、镇指导下，广泛征求村民意见的基础上，迅速制定本经济组织集体产权制度改革实施方案，并经集体经济组织成员大会（本经济组织具有选举权成员的半数以上参加或者本经济组织2/3以上的户代表参加）或由成员大会授权成员代表大会（成员代表的比例一般不得低于本集体经济组织成员总人数的3%，人数一般不得少于15人）表决通过后公开公示，公示期不少于5天，无异议后报镇人民政府批复。

——中期督查阶段：每季度组织一次督查及阶段性总结。组织督查小组，从工作机制、建设目标、建设内容、实施进度和效果评价等方面对各项改革工作进行全面评估，形成阶段性总结反馈报告。

——完善提升阶段：总结中期督查经验，完善方案细则及工作计划，继续深入村（社）指导，定期开展调研反馈，组织模拟验收和社会评议，不断完善提升。

（三）阶段三（2018年底前）

——总结推广阶段：申请上级部门进行验收，邀请相关领导、学者，组织各有关单位召开专题研讨会，对试点工作进行系统总结，形成书面报告。

四、保障措施

（一）加强组织领导。各村（社）要切实加强组织领导，强化村级农村集体产权制度改革工作组织实施责任，建立村（社）书记亲自挂帅的工作推进机制。镇成立由镇委主要领导任组长、镇政府主要领导任常务副组长，镇分管领导任副组长，其他班子及相关部门单位主要负责人为成员的农村集体产权制度改革领导小组，办公室设在镇农办，由镇农办负责牵头实施。各村（社）也要成立由书记任组长、主任任副组长的农村集体产权制度改革领导小组，承担统一指挥、统筹协调、工作部署和督促检查的主体责任。同时，加强工作人员和村社干部的培训工作，熟悉掌握工作内容及程序。

（二）精心组织实施。要加强工作部署，建立工作台账，制定改革方法步骤，强化工作调度，切实抓好落实。各村要梳理细化各项改革任务，明确任务承担人，制定配套的实施方案，要层层分解任务，提出具体要求，创造保障条件，落实工作措施，确保事有人管、责有人负；要及时研究解决改革中遇到的矛盾和问题，涉及重大政策调整的，及时向上级请示汇报，确保农村社会和谐稳定。有关部门要按职责抓好落实，在农村集体产权制度改革过程中，要做好涉及改革的行业政策的调整、出台支持改革的具体措施、提供产权移交和变更登记等相关数据资料，重点做好部门间的配合衔接。要加强调查研究，为制定修改农村集体经济组织、土地承包、土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面的法律制度提供建议。及时做好政策评估，协调解决改革中遇到的困难和问题。加强监督检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为，对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。要注重改革的系统性、协同性，与正在推进的有关改革做好衔接，发挥改革的综合效应。

（三）加大政策支持。要细化落实促进农村集体产权制度改革的各项政策措施，清理废除各种不合理规定。逐步增加政府对农村的公共服务支出，进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。创新金融政策支持，有关部门要研究制定有利于农村集体经济发展的融资、担保等配套政策措施，健全风险防范分担机制。加强用地支持，落实好农村集体土地征收留用地政策，农村集体经济组织发展设施农用地视同农业用地，多渠道满足农村集体经济组织建设经营项目、公共设施等用地需求。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。

（四）保障工作经费。农村集体产权制度改革是一项全新的工作，涉及面广、工作量大、时间跨度长、难度高，关系到农民群众的切身利益，必须高度重视，强化保障。区、镇两级财政要将改革经费纳入年度预算，为推进农村集体产权制度改革提供有力财力支持。

（五）强化宣传引导。各村（社）、各有关部门要自觉把思想和行动统一到省委、省政府和市委、市政府和区委、区政府的决策部署上来，利用多种形式多种方式做好深化农村集体产权制度改革的政策宣传和组织动员工作，大力宣传改革的重大意义、目标任务、重点举措和时序步骤。要让基层干部全面了解改革精神和政策要求，让广大农民群众充分认识和理解农村集体资产与自身利益的紧密关联，关心改革，支持改革，参与改革，确保我镇农村集体产权制度改革工作顺利实施。